■ 사건번호

2021가합580165

■ 판결의 요지

- 원고들은 2020년 내지 2021년경까지 피고 대한민국을 제외한 나머지 피고들의 관할구역에서 실내체육시설을 운영한 개인 또는 법인이고, 위 나머지 피고들(이하 ‘피고 지방자치단체들’이라 함)은 원고들의 실내체육시설 소재지를 관할하는 지방자치단체임

- 피고 대한민국은 2020. 1. 초경부터 국내에서 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 함)가 빠르게 확산되자 이를 ‘재난 및 안전관리 기본법’상 대규모 재난으로 지정하고, 국무총리를 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 함)를 구성한 다음 그 산하에 보건복지부장관을 본부장으로 하는 중앙사고수습본부(이하 ‘중수본’이라 함)를 두었음

- 피고 지방자치단체들은 중대본 및 중수본의 거리두기 지침 시행에 따라 각 관할구역 내 실내체육시설을 운영하는 원고들에게 실내체육시설 집합금지 조치를 안내하거나 집합금지‧제한명령을 발령하였고(피고 대한민국이 중대본, 중수본을 통해 실내체육시설을 대상으로 실시한 집합금지 조치와 통칭하여 ‘이 사건 집합금지조치’라 함), 그로 인하여 원고들은 실내 체육시설의 운영을 중단하거나 제한적으로 영업을 하게 되었음

- 원고들은 ① 이 사건 집합금지조치가 법률유보원칙에 위반하고, ② 위 원칙에 반하지 않더라도, 위 조치는 원고들의 재산권을 전면적으로 박탈하는 공용침해에 해당하거나 적어도 사회적 제약의 범위를 넘는 재산권의 제한에 해당함에도 근거 조항에서 아무런 손실보상규정을 두고 있지 않아 헌법 제23조 제3항 내지 비례의 원칙에 반하여 원고들의 재산권을 침해하며 집합금지조치의 수범자와 그 이외의 자를 차별대우하는 것으로서 원고들의 평등권을 침해하여 위헌이고, ③ 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 집합금지조치는 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분에 해당하므로, 피고 대한민국과 피고 지방자치단체들은 공동하여 국가배상법에 따라 이 사건 집합금지조치로 인하여 집합금지 기간 동안 원고들의 적극적‧소극적 손해를 배상하여야 한다고 주장함(다만, 원고들은 적극적 손해의 일부를 청구함)

- [원고들의 ① 주장에 관한 판단] 이 사건 집합금지조치의 근거가 되는 조항(감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 제49조 제1항 제2호)은 ‘질병관리청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 감염병을 예방하기 위하여 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 조치를 할 수 있다’는 취지로 규정하고 있는데, 이 사건 집합금지조치가 위 조항의 규정 내용을 벗어나서 법률상 근거 없이 이루어진 것이라고 볼 수는 없음

- [원고들의 ② 주장에 관한 판단] 위 근거 조항은 감염병 예방이라는 공공의 이익을 위하여 사람들의 집합을 제한하고 있을 뿐, 구체적인 재산적 권리를 박탈하거나 재산권의 내용을 형성‧제한하는 규정이라고 볼 수 없으며, 헌법 제23조에서 보장하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적‧법적 여건 등은 재산권보장의 대상에 포함되지 않는 점 등을 고려하면, 해당 조항이 별도의 손실보상규정을 두지 않았다는 이유로 헌법 제23조 제3항에 반하거나 비례의 원칙에 반하여 원고들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없음

- 감염병 예방을 위한 ‘집합’의 제한 또는 금지 조치는 그 자체로 구체적인 재산상 손실을 초래하는 것은 아니고, 다만 이러한 조치로 인하여 사람의 모임, 방문을 전제로 하는 영업이 제한됨으로써 영업손실이 발생하는 것이므로, 국가의 방역정책으로 인하여 입은, 재산권의 보호범위에 포함되지 않는 영업상 손실을 보상할지 여부는 국가의 재정 상황이나 대상의 범위, 피해의 정도 등 여러 사정이 고려되어 정해질 입법정책의 문제인 점 등을 고려하면, 집합제한 내지 금지 조치로 인한 영업상 손실을 보상하는 규정을 입법자가 미리 마련하지 않았다고 하여 평등권을 침해하는 것이라고 할 수는 없음

- [원고들의 ③ 주장 판단] 실내체육시설에 다수의 사람이 모이는 것을 금지 내지 제한하는 조치가 코로나19의 확산을 방지하는 데 효과가 있다고 판단한 것에 중대한 사실오인의 오류가 있다고 단정하기 어려움

- 이 사건 집합금지조치는 밀폐, 밀접, 밀집된 상황에서 비말에 의한 전파가능성이 가장 높은 것으로 알려진 코로나19의 확산을 방지하여 공공의 건강과 안전을 도모하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성이 인정되고 그와 같은 행정목적을 달성하기 위한 유효‧적절한 수단이라 할 수 있음

- 이 사건 집합금지조치 당시 지역 내 주민 등의 생명과 건강을 보호하기 위한 목적을 달성하는 데 위 처분보다 덜 침해적이지만 동일하게 효과적인 수단이 있었다고 단정하기 어려운데, 팬데믹 상황은 과학적 불확실성이 높고 질병과 관련한 환경이 빠르게 변화하는 특수성이 있어 선제적‧예방적 조치의 필요성이 큰 점 등을 고려해 보면, 이 사건 집합금지조치로 제한되는 원고들의 영업의 자유가 이를 통하여 달성하고자 하는 공익보다 중하다고 보기 어려움

- 나아가 집합금지조치가 평등원칙에 반한다고도 볼 수 없으므로 피고 지방자치단체들의 이 사건 집합금지조치가 재량권을 일탈‧남용하여 이루어진 것으로서 위법하다고 보기 어려움

- 이 사건 집합금지조치가 위법하다는 원고들의 주장을 모두 받아들이지 아니하고, 따라서 피고들에게 위 집합금지조치로 인하여 발생한 원고들의 손해를 배상할 책임이 있다고 볼 수 없음